Innspill til arbeidet med strategi mot menneskehandel

1 INNLEDNING

Det vises til frist for skriftlig innspill til arbeidet med strategi mot menneskehandel med frist 31. oktober 2024. Basert på mine erfaringer som advokat benytter jeg denne muligheten til å komme med innspill. Innledningsvis vil jeg takke for at departementet tar ansvar for å utarbeide en strategi slik at den norske stat kan ivareta ofrene bedre og forhåpentligvis bidra til å straffedømme flere av dem som driver med grov utnyttelse og menneskehandel.

Helt kort om min bakgrunn: Jeg er i fast bistandsadvokat for Oslo Tingrett og Borgarting Lagmannsrett, har skrevet boka «Veien ut av vold, overgrep og utnyttelse» og har bistått fornærmede i mange tvister hvor de har vært utnyttet til arbeidskriminalitet eller utsatt for menneskehandel Jeg har både bistått i straffesaker og i sivile saker med krav om lønn etc. Jeg var leder i JURK (juridisk rådgivning for kvinner) før jeg begynte å arbeide som advokat. Etter mitt skjønn er det i dag store utfordringer med bistand til mulige ofre for menneskehandel, avdekking og håndhevelse, men det er også behov for å straffe den utnyttingen som ikke rammes av dagens straffebestemmelse om menneskehandel og bistå den som er offer for denne grove kriminaliteten på en bedre måte enn i dag.

2 INNSPILL PÅ UTVALGTE SATSNINGSOMRÅDER

Strategien som nå utarbeides bør etter mitt skjønn ha et empirisk nedenfra-perspektiv som skal bygge bro mellom de utnyttedes levekår og opplevelse på den ene siden – og på den andre siden: rettslige grunnprinsipper som likhet, frihet, verdighet og rettssikkerhet. Disse forpliktelsene har staten uavhengig av om et offer er identifisert som offer for menneskehandel eller «bare» utnyttet.

I samfunnets kamp mot organisert kriminalitet, svart økonomi og menneskehandel har vi som samfunn behov for at potensielle ofre tør stå frem og forklare seg til politiet slik at vi får avdekket og i neste omgang kan forebygge. Både samfunnets behov og den utsattes behov må og skal ligge til grunn for strategien, men respekt for ofrenes menneskerettigheter og beskyttelse av ofre må prioriteres. I dag tar ofrene for menneskehandel en stor risiko når de forklarer seg, og etter mitt skjønn er vi som samfunn juridisk og etisk forpliktet til å sikre dem på en bedre måte enn det som gjøres.

2.1 Helhetlig og samordnet innsats

Innledningsvis vil jeg minne om at man i starten av en avdekking nesten aldri vil vite om det offeret man har foran seg «bare» er utsatt for utnyttelse eller utsatt for menneskehandel. Mange av ofrene vil også ha utført straffbare handlinger eller arbeidet uten nødvendig arbeids – og oppholdstillatelse. Dette bør ha betydning for hvilken hjelp ofrene sikres i den første fasen. Dersom offeret ønsker å bryte ut tar de en svært stor sjanse slik det er i dag.

Jeg mener at det er helt vesentlig at det i startfasen må sikres noen minimumsrettigheter for en kort periode (for eksempel 4 uker), og jeg mener at både ofre for grov utnyttelse og mulige ofre for menneskehandel kan gis rettigheter etter sosialtjenesteloven § 17 og 19 som da også må utvides til kortvarig økonomisk støtte og et begrenset botilbud. Dette vil nødvendigvis ikke være et botilbud som er en tilrettelagt boenhet i hele landet, men det vil variere ut fra hvor i landet vi er og i noen tilfeller vilogså dette være botilbud på et motell eller hotell. I løpet av denne fase må også den utnyttede personen settes i kontakt med en advokat som har spesiell kompetanse på både grov utnyttelse og menneskehandel, slik at man kan sikre personens juridiske rettigheter uavhengig av om personen blir identifisert som offer for menneskehandel eller ei. Dersom de kommer i kontakt med NAV har NAV allerede en etablert ordning med HTSO som kan kobles på.

Jeg viser i denne anledning til at Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel artikkel 5 punkt 2 er svært tydelig på statens forpliktelse til å forbygge menneskehandel, og at forebygging forplikter staten til å bygge ut og sikre økonomiske og sosiale tiltak direkte mot personer som er spesielt utsatt for menneskehandel. En person som blir identifisert å være grovt utnyttet i arbeid eller som prostituert vil være særlig utsatt dersom de ikke får noe hjelp til å komme seg ut av utnyttelsessituasjonen. Etter mitt skjønn forplikter dette myndigheten i et så rikt land som Norge til å sikre et minimum av bistand innledningsvis dersom det blir avdekket utnyttelse slik at personen kan få noe tid og hjelp til å komme seg ut av utnyttelsessituasjonen. Jeg benytter derfor anledningen til å anføre at bistand til offer for grov utnyttelse også er noe som bør omtales i strategien mot menneskehandel.

Det er viktig at en strategi mot menneskehandel sikrer rett til økonomisk hjelp og botilbud også i den innledende fasen uavhengig av hvor i landet det enkelte offer oppholder seg. I dag er dette ikke tilfelle. Jeg har blant annet opplevd at en som senere ble identifisert som mulig offer for tvangsarbeid var nødt til å overnatte på glattcelle fordi det ikke fantes et bedre overnattingstilbud til ham da han oppsøkte hjelp. Et lokalt økonomisk ansvar vil også gi lokale myndigheter et mye større incitament til å følge opp mulig utnyttelse og menneskehandel i sitt distrikt og det vil gi lokalt politi, arbeidstilsyn, frivillige organisasjoner m.fl. en enkel «oppskrift» på hvor de skal henvende seg med de ofrene som de møter. Det er viktig at kampen mot menneskehandel ikke bare blir et sentralisert arbeid, men at det forankres lokalt.

Dersom det spres kunnskap om at alle som er grovt utnyttet innledningsvis har rett til kortvarig botilbud og økonomisk støtte mens de da venter på å få muligheten til å få snakket med advokat, avklart sin situasjon og gjort valg med tanke på egen fremtid og hvorvidt de ønsker å søke refleksjon vil man sikre at det er tid til å få en god identifisering av mulige ofre for menneskehandel av kompetente fagpersoner og et godt midlertidig tilbud helt innledningsvis.

En slik skalatilnærming er også mer virkelighetsbasert, og den vil gi oss mer kunnskap om omfang, da NAV lett vil føre statistikk på hvem som gis denne støtten.

En slik kortvarig rett til et minimum av støtte må deretter følges opp med en større tiltakspakke dersom de blir identifisert som mulige ofre og de ønsker å søke refleksjon samt vurdere å la seg avhøre. I denne andre fasen bør man må sikre de som er identifisert som mulige ofre får rettigheter i rehabiliteringsprogrammer på lik linje med de som ellers følges opp av NAV (mer om dette under mitt punkt 2.2 (bistand og beskyttelse).

2.2 Nasjonalt organ

Fra denne side støttes en etablering av et uavhengig nasjonalt organ for overvåkning av Norges gjennomføring av Europarådskonvensjonen. Det vises i sin helhet til GRETAs anbefaling. For øvrig fremheves det at KOM har gjort et svært viktig arbeid på feltet og det bør i strategien også sikres at alt arbeidet KOM har gjort ikke faller bort til fordel for internasjonal rapportering og overvåkning.

2.3 Bistand og beskyttelse i refleksjonsperioden

Bistanden til mulige ofre for menneskehandel er i dag svært ulik og den er til en viss grad tilfeldig, og etter mitt skjønn ikke i tråd med konvensjonens artikkel 12.

Det må avklares tydeligere hvilket ansvar botilbudene har for å følge opp ofrene både praktisk og psykososialt. I dag er det svært uklart hva botilbudet har ansvar for å følge opp og hva andre instanser skal følge opp, og de mest sårbare ofrene for menneskehandel får ikke plass i noen av botilbudene vi har og har derfor ingen annen oppfølging enn via NAV og advokat.

En refleksjonsperiode i dag har heller ikke nødvendigvis noen særlige tiltak som bidrar til å sikre en vei ut av utnyttelse og menneskehandel, og det bør settes større nasjonale krav til at NAV eller botilbudene sikrer ofrene meningsfulle opplærings – eller arbeidstilbud dersom de er i stand til å nyttiggjøre seg av dette.

Retten til fysisk helsehjelp er etter min opplevelse ivaretatt, men den psykiske helsehjelpen er svært varierende. En er kjent med at dette generelt er et problem for mange i det norske samfunn, men det kan med fordel avklares noe nærmere hva som kan forventes.

I strategien bør det også inkluderes noen vurderinger rundt faren for retraumatisering av offer for menneskehandel og noen forslag til strategier for å forsøke å minimere muligheten for dette. For et offer for menneskehandel er det en mental belastning å gå å vente i så mange år som de fleste må før det blir en straffesak og det er svært krevende å forklare seg i en straffesak. I for eksempel sak TOSL-2021-84158 måtte fornærmede forklare seg over flere dager for politiet, tre ganger for norsk rett, og to ganger i sitt eget hjemland. Både ventetiden og gjentatte forklaringer oppleves som en sterk belastning for de fleste fornærmede.

2.4 Identifisering – hvem og med hvilken varighet?

Hvis et offer for menneskehandel får refleksjonstillatelse/midlertidig oppholdstillatelse så er dette i dag en midlertidig identifisering som (mulig) offer for menneskehandel som opphører dersom straffesaken blir henlagt.

Etter mitt skjønn er det viktig at den som blir identifisert som offer for tvangsarbeid beholder denne statusen selv om straffesaken blir henlagt. I dag risikerer offeret umiddelbar effekturering av utvisningsvedtak når refleksjonstillatelsen går hvis de før tillatelsen hadde ulovlige opphold i Norge eller de risikerer straffeforfølgning for den kriminelle aktiviteten som de utførte som offer i etterkant av en henlagt straffesak. Jeg har i en straffesak opplevd at menneskehandel-saken ble henlagt på bevisets stilling av politiadvokaten og et halvt år senere ble henleggelsen omgjort til henleggelse som intet straffbart forhold uten at noen hadde påklaget dette. Etter noe undersøkelse ble det avklart at omgjøringen skjedde fordi statsadvokaten ønsket å tiltale også min klient for den kriminaliteten som han hadde forklart at han hadde følt seg presset til å delta i og hvor politiet innledningsvis identifiserte ham som et mulig offer for tvangsarbeid. Etter mitt skjønn er det etisk uforsvarlig at denne muligheten finnes når offeret har tatt en svært stor risiko ved å anmelde og når han innledningsvis er blitt ansett for å være et offer for tvangsarbeid.

Dagens ordning hvor identifisering er knyttet opp til UDIs innvilgelse av oppholdstillatelse mener jeg er i strid med de internasjonale føringer. Jeg ønsker i den forbindelse å påpeke at OSCE i sin siste tilbakemelding til Norge har advart mot å utvide UDI sitt mandat i kampen mot menneskehandel, og jeg tillater meg å klippe inn et sitat her:

In this regard, the core mandate of the immigration agency contradicts the crucial obligation of the State to identify and protect the trafficking victim and ensure the victims are not punished for the criminal activities of their traffickers. Such an approach would be a notable shift from human rights complaint approach to immigration enforcement, which also contravenes with country’s overall policy on promotion of human rights.

Se mer i paragraf 40-42 i rapport 541743.pdf (osce.org).

Beskyttelse bør, som OSCE peker på i sin tilbakemelding til Norge, skilles fra utlendingsmyndighetenes kontrollfunksjon, og da må også identifisering løsrives fra UDI.

I dag er det advokatene som skriver følgebrev til sine klienters søknader om refleksjonstillatelse, og UDIs innvilgelse eller avslag på søknad om refleksjon vil i stor grad bygge på det som fremkommer i dette brevet. Undertegnede er blitt gjort oppmerksom på at også advokater har ulik praksis på hvordan dette arbeidet utføres, og det kan derfor føre til forskjellsbehandling for antatte ofre.

Oppsummert støttes derfor GRETAS oppfordring om å et mer formalisert og nasjonalt system som avklarer roller og rutiner for å identifisere og følge opp antatte ofre, en såkalt National Referral Mechanism (NRM) som myndighetene tar et større ansvar for enn i dag.

De frivillige organisasjoners rolle har vært og er viktige for den enkelte utsatte, men undertegnedes opplevelse er at de fleste ofre også ganske raskt etablerer tillit til det offentlige hjelpeapparatet og politiet. En identifisering og oppfølgingen av ofrene kan etter mitt skjønn derfor skje i samarbeid mellom de frivillige organisasjonene og det offentlige, men må være fleksibelt nok til at det kan tilpasses den enkelte klient noe.

2.5 Strafforfølging

Terskelen for hva som er tvang ihht straffeloven § 257 er høy. Det er behov for et straffebud som kan ramme grov utnytting i arbeidslivet uten at det stilles krav om et tvangselement, noe også JD har sett og foreslått i mai i 2024. Jeg viser i min helhet til denne høringen.

En generell bestemmelse mot utnyttelse i straffeloven vil være et aktivt redskap for både de som utnyttes selv og politiet i deres arbeid. Dette vil også kunne bidra til forebygging av menneskehandel. Jeg viser her til de innspillene både jeg og andre har kommet med til endringen i utlendingsloven fra mai i år.

2.6 Sivile krav om oppreisning og erstatning

Det anmodes om at Justisdepartementet i sin strategi også har fokus på hvordan den som er blitt utnyttet skal bistås for å få tilbake sin rettmessige lønn, få oppreisning, skal få slettet sine betalingsanmerkninger hvis hans identitet er misbrukt osv.

I tillegg til Europakonvensjonen mot menneskehandel er den norske stat er forpliktet til å etterleve og fremme andre plikter som de har signert på å følge, blant annet ILO konvensjonen artikkel 95, EMK P1-1 (Er ervervet lønn er en rettighet som staten er forpliktet til å beskytte etter EMK P1-1?) EU-direktiv 2009/52/EF – minimumsstandarder for sanksjoner og tiltak mot arbeidsgivere til tredjelandsborgere med ulovlig opphold og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 7. Det anmodes om at strategien redegjør hvordan den norske stat skal ivareta utnyttede individers rettigheter etter disse konvensjoner, både der den utsatte blir identifisert som offer for menneskehandel og også der de ikke blir identifisert.

I dag vil ikke krav på ubetalt lønn kunne rettes mot kontoret for voldsoffererstatning, og siden den som mistenktes eller dømmes for menneskehandel ofte verken har betalingsvilje eller betalingsvilje vil offeret aldri få sin erstatning på ubetalt lønn. Erfaringsmessig vil NAV lønnsgaranti kun dekke eventuelle deler av kravet.

Dersom det innføres en ny bestemmelse som gjør utnyttelse straffbart må det avklares om dette skal gi tilhørende rett til oppreisning og erstatning for den som er blitt utnyttet, og jeg viser her til dommer fra Sverige og Finland som har sikret offeret en økonomisk kompensasjon i mye større grad en den som utnyttes i Norge. (se for eksempel dom avsagt 24.10.2024 fra HOVRÄTTEN FÖR ÖVRE NORRLAND HON i Umeå med referansenummer «Mål nr B 835-24»). Etter mitt skjønn vil det kunne være et godt tiltak i kampen mot menneskehandel og utnyttelse av man sikrer at ofrene får muligheten til erstatning og dette er også etter mitt skjønn en forpliktelse staten har.

Muligheten til oppreisning utenfor straffesak er for øvrig begrenset med ny voldsoffererstatningslov. Helt konkret viser jeg er til følgende:

• Oppgitt skadevolder er part i saken. Dette kan være en stor tilleggsbelastning for den fornærmede.

• Bistandsadvokatoppdraget omfatter ikke lenger det å søke om voldserstatning. Det betyr at fornærmede selv må orientere seg om ordningen og hvordan søke. Ofre for menneskehandel vil i tillegg til de andre utfordringene, ha språklige utfordringer rundt søknadsprosessen. I tillegg er søknadsprosessen tilrettelagt for de som har elektronisk id i Norge og dette vil gjøres at de som søker elektronisk vil prioriteres.

• Politiets koding av saken kan også få betydning. Dersom politiet nedsubsumerer saken under en annen bestemmelse enn straffeloven §§ 257 og 258, kan det få betydning. For eksempel at politiet koder saken som lønnstyveri, overtredelse av arbeidsmiljøloven eller hallik fremfor menneskehandel. Statens sivilrettsforvaltning har, uten noen klar støtte i forarbeidene, bestemt at voldserstatningsmyndigheten er bundet av politiets koding. Se for eksempel sak VEM-2023-15307.

2.7 Endringer i straffeprosesslovgivningen

Jeg anmoder også om at man i strategien starter en refleksjon rundt mulige endringer i straffeprosesslovgivningen slik at offer for menneskehandel kan slippe å gjenta historien gjennom flere rettsrunder. Det å vitne er utfordrende for alle offer, men særlig for de sårbare og utsatte i saker om grov utnyttelse, menneskehandel og mishandling i nære relasjoner.

2.8 Føringer til politidistriktene

Dessverre er erfaringen at det er behov for tydeligere føringer for politiets innsats mot menneskehandel og for felles innsats mot menneskehandel i a-krim samarbeidet, da arbeidet mot menneskehandel og utnyttelse av utlendinger eller i stor grad ser ut til å prioriteres bort. Det bør stilles tydeligere krav til politiet om at dette er en sakstype hvor til enhver tid skal være dedikerte etterforskere og påtalejurister med nødvendige kompetanse og kapasitet tilgjengelig.

2.9 Behov for fri rettshjelp

Det er viktig at det sikres god juridisk hjelp. I dag er det bare offer for menneskehandel som har ubetinget krav på bistandsadvokat, og innen annen arbeidslivskriminalitet eller til prostituerte som utnyttes av sin hallik er det svært lite tiltak og få rettigheter til den utsatte. For den utsatte er det nok veldig tilfeldig hva de får og om/hvordan advokaten kommer til å bistå dersom de ikke er ansett være offer for menneskehandel. Menneskehandel er også et felt hvor både klientgruppen og de rettslige behovene krever noe annet av en bistandsadvokat enn det mange er vant til. Det bør derfor vurderes opplæring og/eller spesiell veiledning av advokater som bistår på dette feltet.

Rett til rettshjelp til lønnskrav generelt bør inn i rettshjelpsloven. Risiko for erstatningskrav og lønnskrav vil kunne virke avskrekkende.

3 AVSLUTNING

Det anmodes om at departementet ser dette innspillet i sammenheng med både min og andre instansers høringsuttalelse sendt i forbindelse med forslaget om strengere straffebestemmelse for grov utnytting, som hadde høringsfrist 13.05.2024.

Jeg beklager noe ufullstendige resonnementer og mulig noe innfløkte setninger. Jeg har ikke hatt anledning til å gjennomarbeide dette i den grad det kunne vært ønskelig. Så gjerne spør om noe er uklart!

Jeg ønsker lykke til med dette viktige arbeidet.

Med vennlig hilsen

Gunhild Vehusheia Advokat